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《浙江省國土資源廳關于有序推進村土地利用規劃編制和實施工作的指導意見》政策解讀
發布日期:2018-01-10瀏覽次數:字體:[ ]

  如何在新時期做好農村土地管理工作,適應農業農村發展新形勢,促進社會主義新農村建設和農業農村現代化發展,對土地利用規劃工作提出了新的挑戰。

  根據《國土資源部關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》(國土資規〔2017〕2號)要求,結合浙江實際,浙江省國土資源廳緊緊圍繞貫徹落實中央和省委關于做好新時期農業農村工作的重要部署和推進農村土地制度改革的有關要求,通過赴實地調研、組織專家咨詢研討、征求各方意見,最終形成《關于有序推進村土地利用規劃編制和實施工作的指導意見》(浙土資規〔2017〕13號)。

  一、鄉村振興戰略的應有之義

  黨中央、國務院、省委、省政府對做好新時期農業農村工作作出一系列重要部署,提出深入推進農業供給側結構性改革、加快培育農業農村發展新動能、深化農村土地制度改革、賦予農民更多財產權利、維護農民合法權益、實現城鄉統籌發展等重大決策。中共中央、國務院《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》、中共中央辦公廳、國務院辦公廳《印發〈關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見〉的通知》都對編制村土地利用規劃提出了要求。

  黨的十九大將鄉村振興提升到了戰略高度并寫入黨章,為新時代農村土地管理工作明確了重點、指明了方向。我們也應該認識到,面對新時代、新思想、新目標、新要求,浙江省生態環境和資源要素的剛性約束更加顯現,農村發展不充分和城鄉發展不平衡的重大問題依然存在,農村用地結構散亂和土地利用粗放的現實困局尚未扭轉,必須進一步轉變經濟發展方式和土地利用方式,進一步發揮土地在經濟社會發展特別是農村發展中的基礎性、引導性、控制性作用,以更高質量的土地利用支撐更高質量的發展。而村土地利用規劃的編制和實施,就是助推鄉村戰略實施的有效抓手。

  二、土地規劃體系的完善需要

  我國現行土地利用總體規劃分為國家、省、市(地)、縣、鄉(鎮)級,雖然鄉(鎮)級土地利用總體規劃也對農村各項土地利用活動進行了安排,但由于比例尺較小、內容安排相對粗疏,需要編制更細致的規劃,編制村土地利用規劃,對鄉(鎮)土地利用總體規劃的有關內容和安排進一步細化,規范農村各項土地利用活動。各地要通過村土地利用規劃編制,促進農村土地利用和供給精細化管理,進一步強化耕地保護和土地節約集約利用,科學引導農村土地整治和高標準農田建設,為推進農村全域土地整治、提高土地利用水平奠定規劃實施基礎。

  村土地利用規劃是鄉(鎮)土地利用總體規劃的重要組成部分,是鄉(鎮)土地利用總體規劃在村域范圍內的細化、落實、補充和完善,是村域范圍內土地利用的實施性詳細規劃。村土地利用規劃一經批準,納入鄉(鎮)土地利用總體規劃實施,作為村域范圍內各類土地利用活動和用地審批的依據。

  由于農村情況復雜多樣,發展很不平衡,資源分布不均,需求有緩有急,開展村土地利用規劃編制和實施工作,不搞強制全面推進。各地應兼顧上位規劃、基層組織建設、村民意愿、規劃編制經費保障等因素,有選擇地開展村土地利用規劃的編制和實施工作。

  三、全域綜合整治的規劃平臺

  全域土地綜合整治是對鄉村生態、農業、建設空間進行全域優化布局,對田水路林村進行全要素綜合整治,對高標準農田進行連片提質建設,對存量建設用地進行集中盤活掛鉤,對新農村和產業融合發展用地進行集約精準保障,對鄉村人居環境進行統一治理修復。開展全域全要素土地綜合整治,是“千村示范、萬村整治”和土地綜合整治工作的繼承發展,是推進新時代美麗鄉村建設的重要舉措,也是實施鄉村振興戰略推動城鄉融合發展的有力抓手。

  村土地利用規劃是全域土地綜合整治的規劃平臺。擬實施全域土地綜合整治的地區,應優先編制村土地利用規劃,按照農業農村現代化和新型城鎮化的要求,統籌安排各業各類用地空間,逐步形成農田農地集中連片、建設用地集約集聚、生態環境和諧美麗的鄉村土地集約利用的土地利用格局。

  四、規劃政策方法的集成創新

  在總結土地利用總體規劃編制經驗的基礎上,為了更好地適應農村規劃管理需要,《指導意見》提出了創新和改進村土地利用規劃編制的政策方法。

  《指導意見》按照“必選+可選”的方式,規定了村土地利用規劃的編制內容。村土地利用規劃應細化落實鄉(鎮)規劃的有關控制要求,并重點對農村土地全域整治分區和村域范圍內各業各類用地的規模數量、空間布局作出安排。在此基礎上,各村可根據當地實際需要,有選擇地對部分用地規劃專項開展深化研究,并與相關規劃做好銜接。

  《指導意見》強調了對耕地特別是基本農田的保護,要求村土地利用規劃對田、水、路、林、村空間形態進行控制,對耕地等農用地流轉的規模和范圍加以引導,對田塊的大小和方向提出設定,對田間骨干工程和主要配套設施的平面布置作出規劃,并將現狀零星耕地、永久基本農田周邊的現狀農用地、可通過土地開發整理復墾形成新增耕地的土地,應納入基本農田整備區,作為基本農田占用補劃和動態優化的潛力地塊。

  《指導意見》加大了對農村建設用地的保障力度,要求村土地利用規劃“以人定地”確定村莊建設用地規模,合理引導農民居住向集鎮、中心村集聚。農村地區應進一步提高建設用地利用效率,現狀建設用地規模較大的,應優先通過存量建設用地盤活和建設用地增減掛鉤解決農村建設需要,同時允許增減掛鉤指標帶規劃空間掛鉤建新,進一步提高了土地資源要素的流動和高效配置能力。

  《指導意見》創新了規劃預留指標的計提和使用方法,實際拆舊產生的建新指標中,可以提留不超過20%用于動態調補本村規劃預留新增建設用地指標。同時允許確需選址在擴展邊界外的農村基礎設施和農業新產業、新業態用地,使用規劃預留新增建設用地指標。

  五、規劃落地實施的有效路徑

  規劃的目的在于實施,村土地利用規劃作為詳細性的土地利用規劃,更應強調可實施性。《指導意見》要從實用性和操作性出發,適當簡化村土地利用規劃成果構成,要求規劃成果應易于識別、易于理解、易于傳播、易于管理,允許各地可以在土地利用總體規劃有關技術規程和規范的基礎上,對成果展現要素進行適當歸并或細分,對成果展現內容進行合理增加或減少,對成果展現形式進行有效優化和美化,不斷改良規劃圖件、表格的表達方式。

  各地要在編制村土地利用規劃的基礎上,應通過制定規劃實施方案,進一步細化規劃確定的各項目標任務,明確規劃實施的時序計劃、安排規劃實施的具體項目、分解規劃實施的責任分工,提出規劃實施的詳細舉措,確保村土地利用規劃成果切實落地實施,形成“由規劃安排引領項目安排,由項目實施推動規劃實施”的規劃實施路徑。

  需要特別指出的是,《指導意見》強調了村民在村土地利用規劃編制和實施中的主體地位,要求切實保障村民的知情權、參與權、表達權和監督權,讓村民真正參與到規劃編制各個環節,確保規劃接地氣、有訴求、可實施。

  

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